2015年，以美國聯(lián)邦通訊委員會（FCC）和德國國家行政法院為代表的美歐監(jiān)管和立法機構(gòu)，分別對部分電信和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)進行了分類調(diào)整，此舉在當(dāng)下雖然不太引人注目，但若將時間點拉長，則影響實難估量。

　　考慮到業(yè)務(wù)分類調(diào)整在各國都是一個動態(tài)過程，本文以現(xiàn)階段（2015-2016年）為基準(zhǔn)坐標(biāo)點，挑選了Google（業(yè)務(wù)范圍橫跨電信和互聯(lián)網(wǎng)兩大產(chǎn)業(yè)的國際巨頭）和FCC（代表全球通信監(jiān)管的風(fēng)向標(biāo)）為對象，從他們可能受到的影響進行解讀，以說明業(yè)務(wù)分類一事，看似小動作，暗含大乾坤。

　　2015年2月，美國FCC將寬帶互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)（BIAS, Broadband Internet Access Services）由《1934通信法》上的“信息業(yè)務(wù)”劃為“電信業(yè)務(wù)”。自此，以Google公司下屬Google Fiber為代表的寬帶網(wǎng)絡(luò)接入業(yè)務(wù)，今后在法律上將被視為電信業(yè)務(wù)，間接的，Google也將不再是一家單純的互聯(lián)網(wǎng)公司，至少，當(dāng)其從事接入業(yè)務(wù)之時，其身份應(yīng)當(dāng)是電信運營商，F(xiàn)CC將依據(jù)《1934通訊法》第二章“電信業(yè)務(wù)”相關(guān)條文，比照AT &T、Comcast等老牌電信運營商對Google進行監(jiān)管。

　　2015年11月，德國國家行政法院（科隆行政法庭）做出判決，Google郵箱（Gmail）的業(yè)務(wù)屬性應(yīng)當(dāng)是電信業(yè)務(wù)，而非互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)。自此，Gmail今后在德國的業(yè)務(wù)開展，將按照《德國電信法》之規(guī)定，到德國聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)管理局（BNetzA）進行注冊登記，此外，還要比照電信運營商，承擔(dān)起一系列保障網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全的義務(wù)。

　　美歐重新調(diào)整業(yè)務(wù)分類的舉動，預(yù)計會對相關(guān)市場、電信和互聯(lián)網(wǎng)兩大產(chǎn)業(yè)、監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力運用，乃至更大范圍的網(wǎng)絡(luò)空間整體秩序產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

　　1.以Google Fiber為代表的“野蠻人”獲準(zhǔn)進入，寬帶接入市場面臨變局。

　　BIAS劃歸電信業(yè)務(wù)之后，影響最直接的將是地區(qū)性寬帶互聯(lián)網(wǎng)接入市場。以Google Fiber在堪薩斯州奧斯汀市的業(yè)務(wù)開展為例。

　　在Google Fiber進入之前，奧斯汀市的通信基礎(chǔ)設(shè)施（塔桿、管道等）被兩大陣營瓜分——市政委員會和AT &T，（也就是說，AT &T應(yīng)當(dāng)算是奧斯汀市的電信寡頭），這種格局在當(dāng)?shù)卦缇透�深蒂固幾十年。作為市場新人，Google與AT &T的正面對抗似乎注定避無可避。交手中，AT &T以Google不是《1934通訊法》所定義的“電信運營商”身份為由，數(shù)次拒絕，Google訴請市政委員會出面調(diào)解，又申訴到FCC，但均無果，AT &T拒絕如故。

　　BIAS業(yè)務(wù)分類調(diào)整之后，依據(jù)新法律，Google Fiber業(yè)務(wù)正式成為電信業(yè)務(wù)，Google從事Google Fiber業(yè)務(wù)時，其身份算是電信運營商。按照美國《1934通訊法》，AT &T必須要將通信基礎(chǔ)設(shè)施拿出來與其他電信運營商共享，Google可以將光纖直接附著于AT &T的塔桿之上，或者共享管道等其他設(shè)施。

　　可以說，業(yè)務(wù)分類調(diào)整為Google等一眾寬帶接入企業(yè)劈開了一條專用綠色通道。目前，Google Fiber大規(guī)模光纖建設(shè)正在往鹽湖城、亞特蘭大等地加速推進，預(yù)計到2017年底，將覆蓋全美240萬家庭。

　　2. 聯(lián)邦通訊委員會（FCC）正式獲得寬帶接入市場的監(jiān)管權(quán)，從推行史上最嚴(yán)網(wǎng)絡(luò)中立政策開始，預(yù)計FCC對互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管權(quán)力將會逐步推延。

　　理論上，業(yè)務(wù)分類調(diào)整的結(jié)果（成�。�對于監(jiān)管機構(gòu)的影響是最直接的。監(jiān)管機構(gòu)要么獲得監(jiān)管權(quán)，要么丟失監(jiān)管權(quán)，而對于某些足以撬動行業(yè)的業(yè)務(wù)監(jiān)管權(quán)，就更是生死之奪。BIAS對于FCC而言，其特殊意義就在于此。

　　在美國，“FCC是否有互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管權(quán)”一直是個懸案，過往的數(shù)十年中，F(xiàn)CC每每出臺互聯(lián)網(wǎng)政策，都會被各方詬病。以網(wǎng)絡(luò)中立為例，自2003年起，F(xiàn)CC歷經(jīng)數(shù)10年，屢戰(zhàn)屢敗，其根結(jié)就在于各方都懷疑FCC對互聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管舉動其實游走于灰色地帶。2010年和2014年，美國聯(lián)邦上訴法院分別就Comcast公司和Verizon公司起訴FCC“制定網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則違法”作出判決，F(xiàn)CC兩次敗訴，法院認(rèn)定，《1934年通訊法》并沒有將互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管權(quán)授予FCC，進而，F(xiàn)CC要求寬帶接入提供商遵循網(wǎng)絡(luò)中立原則，沒有法律依據(jù)，是在濫用監(jiān)管權(quán)。

　　FCC通過BIAS的業(yè)務(wù)分類調(diào)整，等于是將互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)放到了自己本來就有的電信業(yè)務(wù)監(jiān)管權(quán)的“大筐”里，法定授權(quán)無可辯駁。業(yè)務(wù)分類調(diào)整之后，F(xiàn)CC以旋即速度頒布了《網(wǎng)絡(luò)開放條例》，出臺“史上最嚴(yán)”網(wǎng)絡(luò)中立規(guī)則，雖然還是有否定聲音，但就FCC是否有監(jiān)管權(quán)的質(zhì)疑則消失殆盡。

　　3.互聯(lián)網(wǎng)公司將比照電信運營商，承擔(dān)起越來越重的網(wǎng)絡(luò)安全職責(zé)，其中也可能涵蓋對內(nèi)容安全的審查義務(wù)。

　　在歐洲，德國法院對Google郵箱業(yè)務(wù)的分類認(rèn)定只是個開頭，目前還無法預(yù)測歐盟其他國家還會有哪些業(yè)務(wù)調(diào)整動作，但就目前每況愈下的網(wǎng)絡(luò)安全形勢來看，未來，歐盟對互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的監(jiān)管將會越來越嚴(yán)格，除了要求承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)安全職責(zé)之外，傳統(tǒng)電信企業(yè)承擔(dān)的安全職責(zé)也會“分享”一部分給互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，由兩大行業(yè)共同承擔(dān)起諸如數(shù)據(jù)留存、輔助偵聽、內(nèi)容審查等安全義務(wù)。在此，業(yè)務(wù)分類的重新認(rèn)定，其實只是從嚴(yán)監(jiān)管的一種手段。

　　事實上，各國立法和監(jiān)管機構(gòu)對某一具體業(yè)務(wù)的分類調(diào)整，都是在特定情勢之下綜合了各種因素的一種被動反應(yīng)。而對于業(yè)務(wù)調(diào)整之后所可能帶來的影響，事前也當(dāng)充分預(yù)估。總體而言，包含（但不限于）以下因素：

　　其一，信息通信業(yè)發(fā)展水平和國家經(jīng)濟形勢。以寬帶接入業(yè)務(wù)為例。近幾年，各國陸續(xù)出臺寬帶國家戰(zhàn)略，寬帶建設(shè)的意義已然躍出行業(yè)范疇，其承載的是國家經(jīng)濟社會發(fā)展的公共戰(zhàn)略性基礎(chǔ)資源，而對于那些處于經(jīng)濟寒冬、面臨結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的國家而言，寬帶建設(shè)能否順利推進的意義就更非同一般。在此大背景下，對于處在寬帶建設(shè)節(jié)骨眼上的寬帶接入業(yè)務(wù)進行分類調(diào)整，所能夠影響到的絕不僅僅是某一地區(qū)的寬帶市場，甚至更大范圍的行業(yè)格局都可能因此生變。

　　其二，電信和互聯(lián)網(wǎng)兩大產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系。目前，兩大產(chǎn)業(yè)的很多業(yè)務(wù)都彼此融合，對于某一特定業(yè)務(wù)，在分類目錄上究竟應(yīng)當(dāng)被歸類到哪一邊，其實是兩可的，并不存在終極結(jié)論，即便暫時得出結(jié)論，未來也是靈活機動、可以再論和再行調(diào)整。由此，業(yè)務(wù)分類調(diào)整的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是促進兩大產(chǎn)業(yè)的平衡發(fā)展，避免一方強一方弱，或者一方的發(fā)展對另一方造成壓制，在最大程度上兼顧各方利益。

　　其三，保障網(wǎng)絡(luò)空間安全。2015年底，法國巴黎、美國南加州的極端恐怖襲擊事件對于網(wǎng)絡(luò)安全的教育意義堪稱非凡，一方面，傳統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)威脅與線下恐怖主義真實對接，線上線下的阻隔機制愈發(fā)薄弱，網(wǎng)絡(luò)恐怖主義作為網(wǎng)絡(luò)威脅和恐怖主義的結(jié)合體，正式發(fā)揮出血腥效用。另一方面，相關(guān)企業(yè)的安全職責(zé)該如何（重新）分配，在各國都被提上立法議程。此前，在各國電信法中，電信運營商比一直被“輕手管制”的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)明顯承擔(dān)了更多的安全義務(wù)，但在新形勢下，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的安全責(zé)任承擔(dān)在各國都是趨嚴(yán)，因此，至少在法律修訂之前，監(jiān)管機構(gòu)先期對業(yè)務(wù)分類進行調(diào)整，部分互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)比照電信業(yè)務(wù)或者直接劃歸為電信業(yè)務(wù)，也是在目前局勢下保障網(wǎng)絡(luò)空間整體安全的一種應(yīng)急措施。

　　總體上看，業(yè)務(wù)分類可能只是通信監(jiān)管機構(gòu)的一種監(jiān)管手段，或者各國電信法上的一個條文，但隨著信息通信業(yè)日益迅猛的發(fā)展，以及新業(yè)務(wù)的層出不窮，加之經(jīng)濟形勢的日趨復(fù)雜和國際局勢的風(fēng)云變化，預(yù)計各國對業(yè)務(wù)分類的調(diào)整必將日趨頻繁。

　　沈玲：中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所法制與監(jiān)管研究部助理研究員。畢業(yè)于北京大學(xué)法學(xué)院，法律碩士。主持和參與的研究項目有《各國電信法制制度跟蹤》、《互聯(lián)網(wǎng)法律制度研究》、《通信服務(wù)業(yè)應(yīng)對GPA談判具體策略研究》、《電話實名制立法研究》、《全國郵政業(yè)運行狀況分析》等。